10-Millionen-Schweiz: Die Konflikte hinter dem Konflikt

Nicht nur eine Migrations- und Wachstumsfrage

Hinter der Abstimmung steht nicht nur ein Streit über Zuwanderung und Wachstum, sondern auch ein Konflikt darüber, wie künftige Lasten und Vorteile verteilt werden. Genau hier hilft ein Blick auf Kosten, Nutzen und Folgekonflikte. Denn sowohl ein harter Deckel auf 10 Millionen Einwohner als auch eine weiterhin weitgehend unbegrenzte Zuwanderung verschieben Kosten, Nutzen und Belastungen auf unterschiedliche Weise. Sie betreffen verschiedene Gruppen unterschiedlich stark, schaffen unterschiedliche Folgekonflikte und werden deshalb auch unterschiedlich bewertet. Hinter der Abstimmung stehen damit grundsätzliche Verteilungsfragen: Wo fallen Vorteile an, wo entstehen Lasten und welche Konflikte ist die Schweiz künftig bereit zu tragen und politisch auszuhandeln?

Bei einem Nein: Wo Wachstum Knappheit und Konflikte erzeugt

Die gegenwärtige arbeitsmarktgetriebene Zuwanderung trägt zu einem Wachstum in die Breite bei. Gemeint ist ein Wachstum, das nicht vor allem aus höherer Produktivität entsteht, sondern aus mehr Einwohnern und mehr Erwerbstätigen. Das erweitert den Arbeitsmarkt und erhöht die Nachfrage. Für viele Unternehmen entstehen so zusätzliche Expansionsmöglichkeiten, besonders dort, wo sich Bevölkerungswachstum direkt in mehr Umsatz übersetzen lässt. Zugleich schafft eine wachsende Bevölkerung neuen Bedarf, so dass sich diese Dynamik in gewissem Masse selbst verstärkt. Ein weiterer Vorteil ist, dass Unternehmen aus einem grösseren Arbeitskräftepool rekrutieren können, insbesondere aus dem europäischen Ausland mit seinem grossen Angebot an gut ausgebildeten Arbeitskräften.

Die Folgekosten dieses Breitenwachstums fallen dagegen breiter an. Besonders deutlich wird das dort, wo Wachstum zusätzlichen Ausbau verlangt. Am sichtbarsten ist das derzeit beim Wohnen. Mehr Nachfrage trifft auf ein Angebot, das nicht im gleichen Tempo mitwächst, besonders in den Zentren und in attraktiven Lagen. Die Folge sind steigende Mieten und wachsender Druck auf Wohnraum, Infrastruktur und öffentliche Räume. Gerade hier zeigt sich, dass sich viele dieser Güter nicht beliebig schnell, nicht überall und nicht immer ohne neue Konflikte ausweiten lassen. Wie stark solche potenziellen Konflikte bereits angelegt sind, zeigt auch eine aktuelle GDI-Umfrage zur Frage, wie die Schweiz künftig wachsen soll: Fast zwei Drittel der Befragten fürchten, dass Verdichtung mit dem Verlust von Grünflächen, mehr Abfall, mehr Lärm sowie steigenden Mieten oder einem Wertverlust von Immobilienbesitz einhergeht. Verdichtung wird grundsätzlich bejaht, aber nicht immer und nicht uneingeschränkt vor der eigenen Haustür (1).

Wenn Ausbau auf Widerstand trifft

Darin zeigt sich ein bekanntes Muster, das sich auch in anderen Bereichen fortsetzt: Viele Veränderungen gelten grundsätzlich als sinnvoll oder sogar notwendig, stossen aber auf Widerstand, sobald die damit verbundenen Belastungen konkret vor Ort anfallen. Der sogenannte NIMBY-Effekt (not in my backyard) ist letztlich auch ein Verteilungskonflikt: Der allgemeine Nutzen wird anerkannt, die konkreten Kosten und Eingriffe sollen aber möglichst andere tragen. Das gilt nicht nur für den Wohnungsbau, sondern ebenso für Energie, Verkehr und andere Infrastruktur. Und es zeigt sich nicht nur räumlich, sondern auch finanziell: Solange der Ausbau abstrakt bleibt, ist die Zustimmung oft gross. Sobald es um konkrete Eingriffe, Abgaben oder zusätzliche öffentliche Mittel geht, wächst der Widerstand.

Mit weiterem Bevölkerungswachstum nehmen Ausbau- und Finanzierungsbedarf weiter zu. Damit wachsen auch die Konflikte darüber, wie die nötigen öffentlichen Mittel aufgebracht werden, wo investiert wird und welche Vorhaben Vorrang erhalten. Gerade weil viele Ausgaben unmittelbar anfallen, während sich ihr Nutzen oft erst über Jahre oder Jahrzehnte verteilt, werden Umfang, Zeitpunkt und Finanzierung solcher Projekte stärker umkämpft. Die jüngsten Debatten über den Infrastrukturausbau und seine Finanzierung, etwa bei den Autobahnen oder der Bahninfrastruktur, geben darauf bereits einen Vorgeschmack.

Wo Ziele miteinander kollidieren

Gleichzeitig werden diese wachsenden Verteilungskonflikte immer häufiger durch Zielkonflikte ergänzt und überlagert. Denn der notwendige Ausbau soll zugleich nachhaltig, klimaverträglich und flächenschonend erfolgen. Gerade daraus entstehen Spannungen zwischen legitimen Zielen: 

• mehr Wohnraum vs. das politische Ziel, ab 2050 netto keinen Boden mehr zu verbrauchen (2)
• ein wachsender Energiebedarf und der Ausbau erneuerbarer Energien vs. Landschaftsschutz, Biodiversität und lokale Akzeptanz 
• eine besserer Versorgung vs. Widerstand gegen neue Leitungen, Windräder, Kraftwerke oder Verkehrsinfrastruktur.

Wie grundlegend diese Zielkonflikte sind, zeigt der Blick auf die Energieversorgung. Soll die Schweiz bis 2050 klimaneutral werden und rund 60 Prozent ihres Strombedarfs aus neuen erneuerbaren Energien decken, braucht es laut einem Forschungskonsortium unter Beteiligung der ETH Zürich einen massiven Ausbau: Die Kapazität der Photovoltaik müsste vervierfacht, jene der Windenergie sogar um mehr als das 80-Fache gesteigert werden. Zugleich halten die Forschenden fest, dass ein solcher Ausbau ohne erhebliche öffentliche Subventionen kaum vorstellbar ist (3). Auch hier kehrt der Verteilungskonflikt also zurück: Öffentliche Mittel, die in den Ausbau fliessen, stehen immer auch in Konkurrenz zu anderen politischen Prioritäten.

Wo sich Verteilungs- und Zielkonflikte häufen und überlagern, wächst das Risiko, dass unterschiedliche Anspruchsgruppen stärker aneinander geraten. Wirtschaft, Umweltverbände, Landwirtschaft, Gemeinden, Pendler, Mieter, Eigentümer oder Befürworter einer schnellen Energiewende setzen jeweils andere Schwerpunkte und gewichten dieselben Ziele unterschiedlich. Je mehr Bevölkerungswachstum solche Konflikte verschärft, desto schwieriger wird es, alle Ansprüche gleichzeitig zu bedienen. Das kann die gesellschaftliche Aushandlung aufwendiger machen, Kompromisse erschweren und Verfahren verlangsamen. Genau darin liegt eines der politischen Risiken anhaltender Zuwanderung und des damit verbundenen Breitenwachstums.

Doch was folgt daraus im Gegenfall? Welche Knappheiten und Konflikte entstehen, wenn die Schweiz das Wachstum nicht weiterlaufen lässt, sondern die Zuwanderung deckelt?

Bei einem Ja: Wo Begrenzung neue Knappheiten und Konflikte schafft

Ein harter Deckel für die Zuwanderung würde die mit weiterem Wachstum verbundenen Konflikte nicht einfach beenden, könnte sie aber teilweise abschwächen. Gleichzeitig würde er Konflikte verschieben und teilweise durch neue ergänzen. Knapp würden dann nicht mehr vor allem Raum, Infrastruktur und öffentlicher Ausbau, sondern stärker Arbeits- und Fachkräfte. Daraus könnten in einzelnen Bereichen neue Engpässe entstehen, nicht nur beim Personal selbst, sondern auch bei Versorgung, Verfügbarkeit und Qualität. Im weiteren Sinne würden auch Wachstumsimpulse und wirtschaftliche Dynamik knapper.

Sobald Zuwanderung nicht mehr weitgehend durch den Arbeitsmarkt, sondern stärker durch politische Begrenzung verknappt wird, geraten verschiedene Branchen und gesellschaftliche Bereiche in Konkurrenz zueinander. Gesundheitswesen, Pflege, Industrie, Bau, Gastgewerbe, Forschung oder Landwirtschaft hätten jeweils gute Gründe, auf weiteren Bedarf an Arbeitskräften zu verweisen. Ein neuer Verteilungskonflikt entstünde damit um knappe Arbeits- und Fachkräfte in verschiedenen gesellschaftlichen Bereichen. Eine Analyse der Schweizerischen Nationalbank (SNB) vom Mai 2025 kommt zum Ergebnis, dass in der Schweiz bereits in zehn Jahren bis zu 400’000 Arbeitskräfte fehlen könnten (4).

Bevorzugt die Politik bestimmte Bereiche, etwa Pflege und Gesundheitsversorgung, hätten andere Branchen entsprechend das Nachsehen. Das könnte sich nicht nur in höheren Kosten niederschlagen, sondern auch in knapperem Angebot, sinkender Servicequalität oder im Extremfall in Betriebsschliessungen, wenn offene Stellen nicht mehr besetzt werden können. Ein Deckel würde damit auch beeinflussen, wo wirtschaftliche Dynamik in der Schweiz noch möglich ist und wo sie gebremst wird.

Ungleiche Folgen

Diese Verschiebung dürfte zudem regional ungleich wirken. So wie die Belastungen des Wachstums heute ungleich verteilt sind, wären auch die Folgen einer Begrenzung ungleich. Regionen und Kantone, die stark auf zusätzliche Arbeitskräfte, junge Erwerbstätige oder neue Steuerzahler angewiesen sind, würden einen Deckel anders erleben als jene, in denen vor allem der Druck auf Wohnraum und Infrastruktur im Vordergrund steht. Der Konflikt bestünde dann nicht nur darin, ob insgesamt genügend Fachkräfte vorhanden sind, sondern auch darin, wo im Land sie noch zur Verfügung stehen und wo Engpässe zuerst sichtbar werden. Gerade dadurch könnten bestehende regionale Ungleichgewichte weiter verstärkt werden, etwa dort, wo Alterung, Abwanderung oder ein schwächeres Wachstum schon heute stärker ins Gewicht fallen.

Hinzu kommt ein weiterer möglicher Verschiebungseffekt. In dem Ausmass, in dem Zuwanderung heute zur Finanzierung und Stabilisierung von Systemen wie AHV, Gesundheitswesen oder Pflege beiträgt, würde eine Begrenzung diese Stütze schwächen. Laut einer aktuellen Studie des Staatssekretariats für Migration würde eine Begrenzung der Zuwanderung sowohl die AHV-Einnahmen reduzieren als auch die Kosten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung erhöhen (5). Das bedeutet nicht automatisch den Zusammenbruch sozialer Sicherungssysteme. Es zeigt aber, wie sich Verteilungskonflikte verlagern könnten: weg von der Frage, wie Ausbau für mehr Menschen finanziert wird, hin zur Frage, wie enger werdende finanzielle Spielräume in einer alternden Gesellschaft verteilt werden. 

Politische Steuerung statt Markt

Gerade weil die Folgen einer Begrenzung so ungleich ausfallen dürften, rückt ein harter Deckel die Frage der politischen Steuerung ins Zentrum. Sobald Arbeits- und Fachkräfte nicht mehr primär über den Markt verfügbar sind, sondern über Begrenzung und Kontingentierung verknappt werden, müssen Prioritäten gesetzt werden. Wer erhält Vorrang? Nach welchen Kriterien wird entschieden? Welche Rolle spielen Grenzgänger, Familiennachzug oder hochqualifizierte Fachkräfte? Je knapper die Kontingente, desto eher würde daraus ein Dauerkonflikt über Kriterien, Prioritäten und Ausnahmen. Ein starrer Deckel würde die Politik nicht einfach handlungsfähiger machen, sondern ihr ein neues Korsett anlegen. Sie müsste laufend entscheiden, wo sie begrenzt, wo sie Ausnahmen zulässt und wie sie auf neue Engpässe reagiert.

Eine Begrenzung würde den Streit verlagern: weg von der Frage, wie Wachstum bewältigt werden kann, hin zur Frage, wer noch kommen darf und wer darüber entscheidet. Denn ein Deckel wäre nur dann mehr als ein politisches Signal, wenn er tatsächlich in konkrete Regeln, Kontingente und Prioritäten übersetzt würde. Gleichzeitig ist absehbar, dass genau diese Umsetzung unter dem Druck unterschiedlicher Anspruchsgruppen, regionaler Interessen und wirtschaftlicher Bedarfe sofort wieder umkämpft wäre.

Wenn Umsetzung selbst zum Konflikt wird

Die Begrenzung der Zuwanderung würde damit keinen konfliktfreien Zustand schaffen. Sie würde die Knappheiten im Innern anders verteilen und neue Aushandlungskonflikte erzeugen – zwischen Branchen, zwischen Regionen, zwischen konkurrierenden Bedarfen an Arbeits- und Fachkräften und nicht zuletzt über die politische Steuerung selbst. Hinzu kämen Folgekonflikte nach aussen, insbesondere im Verhältnis zur EU und zu den Nachbarstaaten.

Gerade darin liegt auch das Risiko einer weichgespülten Umsetzung. Die Schweiz hat mit der Masseneinwanderungsinitiative von 2014 bereits die Erfahrung gemacht, dass ein migrationspolitischer Volksentscheid in der Umsetzung stark abgeschwächt werden kann. Sollte sich dieser Eindruck nach einer Annahme der Initiative erneut verfestigen, würde der Konflikt nicht bei der Zuwanderung stehen bleiben. Dann ginge es auch um die politische Wirksamkeit direkter Demokratie und um die Frage, wie verbindlich ein Volksentscheid im bestehenden institutionellen Rahmen überhaupt noch ist.

Die Grenzen beider Lager

Aus dieser Gegenüberstellung ergeben sich auch Grenzen für beide Lager. Wer auf eine harte Begrenzung setzt, sollte sich nicht der Vorstellung hingeben, die Schweiz liesse sich damit konservieren. Selbst wenn sich die Bevölkerungszahl begrenzen liesse, würden demografischer Wandel, wirtschaftlicher Umbau und gesellschaftliche Verschiebungen das Land weiter verändern.

Umgekehrt sollte auch die Vorstellung skeptisch machen, ein auf Dauer gestelltes Breitenwachstum lasse sich problemlos immer weiter fortschreiben. Ein solches Modell stösst nicht nur ökologisch, sondern auch politisch und gesellschaftlich irgendwann an Grenzen.

Vielleicht liegt gerade darin auch ein Weg aus der Polarisierung. Wer die Verteilungsfragen offenlegt, macht sichtbar, dass hinter der Debatte über die 10-Millionen-Schweiz nicht nur ein identitärer Grundsatzstreit steht, sondern eine Reihe konkreter Ziel-, Nutzungs- und Folgekonflikte. Über solche Konflikte lässt sich eher verhandeln als über ein absolutes Für oder Wider. Das ändert nichts daran, dass das Freizügigkeitsabkommen mit der EU bei der arbeitsmarktgetriebenen Zuwanderung nur begrenzte Steuerung zulässt. Aber es könnte helfen, die Debatte in Zukunft wieder stärker auf die konkret bearbeitbaren Konflikte zu lenken statt auf immer härtere Grundsatzfronten.